La plusvalía municipal (el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana) ¿Puede ser confiscatoria y, por tanto, nula?

Fiscal

La Sala 3ª del Tribunal Supremo (en adelante, TS) analiza la cuestión que da nombre a este artículo en su reciente Sentencia nº 1689/2020, de 9 de diciembre (recurso de casación nº 6386/2017). El supuesto que analiza es el siguiente:

    • Una sociedad mercantil (en adelante, X) compró, una finca en Madrid en 1998, por importe de 52.000.000 pesetas (312.526,29 euros).

    • X vendió la finca en 2014, por 330.000 euros. Es decir, existiría una diferencia (un incremento de valor) entre el precio de compra de la finca y el de venta de 17.473,71 euros.

    • La cuota de la plusvalía a pagar por el contribuyente, es decir, X, ascendía a 76.847,76 euros -conforme a la liquidación del Ayuntamiento de Madrid-.

Ante esta situación, X procedió a pagar el impuesto, pero posteriormente impugnó la liquidación del mismo, solicitando una devolución de ingresos indebidos.

El Ayuntamiento de Madrid, y posteriormente el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Madrid correspondiente, rechazaron la impugnación formulada por X, y X recurrió la Sentencia del Juzgado. Resolvió el recurso el Tribunal Superior de Justicia de Madrid (en adelante, TSJM), en este caso fallando a favor de X. Los abogados del Ayuntamiento de Madrid presentaron recurso de casación ante el TS contra esta Sentencia.

El TS indicó en el Auto de admisión a trámite del recurso de casación que la cuestión presentaba interés casacional, para determinar si la Sentencia del Tribunal Constitucional (en adelante, TC) nº 59/2017 -que declaró la inconstitucionalidad de los artículos 107.1, 107.2 a) y 110.4 de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (en adelante, LRHL), relativos a la plusvalía municipal- obliga en todo caso a anular las liquidaciones y devolver los ingresos indebidos en las solicitudes de rectificación por la plusvalía municipal “sin entrar a valorar la existencia o no en cada caso de una situación inexpresiva de capacidad económica”.

Ya en la Sentencia que nos ocupa, explican los Magistrados que antes de resolver el recurso de casación, decidieron esperar a que el TC se pronunciara “sobre el eventual carácter confiscatorio” del impuesto. El TC se pronunció remitiéndose a su Sentencia nº 126/2019, en la que había señalado que “todo tributo que someta a gravamen una riqueza inexistente en contra del principio de capacidad económica, o que agote la riqueza imponible […], estaría incurriendo, además, «en un resultado obviamente confiscatorio»”, y en la que se declaraba que el artículo 107.4 de la LRHL “es inconstitucional por vulnerar el principio de capacidad económica y la prohibición de confiscatoriedad, uno y otra consagrados en el art. 31.1 CE, en aquellos supuestos en los que la cuota a pagar es superior al incremento patrimonial obtenido por el contribuyente”.

Posteriormente, el TS pasa a aclarar dos asuntos que habían planteado X y el Ayuntamiento: 1) si hay que actualizar el valor de adquisición de los terrenos conforme al IPC y 2) si debe aceptarse la llamada “tesis maximalista”.

1.Respecto a la aplicación del IPC para actualizar el valor de los terrenos, consideran los Magistrados que aceptar esa actualización chocaría con el propio sistema de cálculo de la base imponible del impuesto, que solo exige comprobar cuáles han sido los valores de adquisición y de transmisión “cosa completamente distinta -como señala con acierto el recurrente- de la ganancia o de la pérdida patrimonial obtenidas como consecuencia de la enajenación”. Añaden también los Magistrados que la actualización conforme al IPC no está en absoluto contemplada en la LRHL.

2. En cuanto a la “tesis maximalista”, dicha tesis es la que interpreta que, tras la Sentencia del TC nº 59/2017 (que ya hemos mencionado), los artículos que tal Sentencia declaró inconstitucionales deben “considerarse por completo expulsados del ordenamiento jurídico, lo que comporta la imposibilidad absoluta de liquidar el impuesto, con independencia de si existe o no incremento del valor del terreno”. Esta tesis fue la que acogió el TSJM en este caso particular. Pero para el TS, esta interpretación resulta errónea, y los Magistrados entienden que “tales preceptos adolecen solo de una inconstitucionalidad y nulidad parcial, por cuanto son constitucionales y resultan, pues, plenamente aplicables, en todos aquellos supuestos en los que el obligado tributario no ha logrado acreditar […] que la transmisión de la propiedad de los terrenos […] no ha puesto de manifiesto un incremento de su valor”.

Como acabamos de ver, no es posible actualizar el valor de compra del terreno según el IPC. En nuestro caso concreto -como explican los Magistrados- no hay duda alguna de que existió un “incremento de valor de los terrenos puesto de manifiesto con ocasión de la transmisión, pues la sociedad adquirió la finca por 312.526,29 euros y la transmitió por la suma de 330.000 euros”. Por consiguiente, como el obligado tributario (X) no ha acreditado que los terrenos no han sufrido un incremento de valor, los artículos de la LRHL serán de aplicación a su supuesto. Pero no tendrá que pagar la suma que le cobró el Ayuntamiento de Madrid.

A juicio de los Magistrados, la cuota “constitucional” sería como mucho, la diferencia entre el valor de compra y el de venta (17.473,71 euros), y tendría que devolvérsele la cuota que abonó en exceso (59.374,05 euros).

Pero no acaba ahí el análisis del impuesto que hace el TS, y añaden los Magistrados que “la concreta aplicación de un tributo que suponga que el contribuyente tenga que destinar a su pago la totalidad o la mayor parte de la riqueza real o potencial que tal tributo pone de manifiesto tendrá carácter confiscatorio en la medida en que supone –claramente- una carga excesiva, exagerada y, desde luego, no proporcional” y que una situación como la descrita vulnera “el principio de capacidad económica y la prohibición de confiscatoriedad” reconocidos en la Constitución (artículo 31.1).

Continúa el TS examinando las consecuencias de aplicar “un precepto legal que no puede calificarse de inconstitucional en la medida en que grava un incremento de valor constatado, establece una cuota que hemos reputado confiscatoria al absorber la totalidad de la riqueza gravable”. Afirman los Magistrados que no es el TS el órgano que deba determinar el porcentaje o la cuota que no fuera exagerada o confiscatoria, ni que deba estudiar el sistema en su conjunto. Y citan el reproche que hizo al legislador el TC en su Sentencia nº 126/2019 (anteriormente mencionada): “Solo al legislador le es dado, entonces, regular esa contribución y la forma de adecuarla a la capacidad económica de cada cual, dado que a fecha de hoy han trascurrido más de dos años desde la publicación de la STC 59/2017, de 11 de mayo (en el «BOE» núm. 142, de 15 de junio), sin que haya acomodado el impuesto a las exigencias constitucionales”.

Ante la inacción del legislador, consideran los Magistrados que ellos solo pueden limitarse a resolver este supuesto específico. A su juicio, la liquidación del impuesto que se realizó absorbe la totalidad de la riqueza gravable, y por tanto resulta confiscatoria. Así pues, declaran haber lugar al recurso de casación del Ayuntamiento de Madrid, pero estiman el recurso inicial que presentó X en su día, y declaran que procede la rectificación de la liquidación y la devolución de ingresos indebidos.

Por último, a modo de síntesis y respondiendo a la pregunta del título de este artículo: una liquidación de la plusvalía municipal tendrá alcance confiscatorio y resultará nula cuando la cuota a pagar sea superior al incremento patrimonial obtenido por el contribuyente. Pero no es posible establecer un porcentaje o cuota a partir del cual, aun siendo inferior al incremento de valor producido, fuera confiscatoria una liquidación de la plusvalía (al menos no hasta que nuestros políticos adecúen la legislación a las exigencias constitucionales).


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